[摘要] 日前，国土资源部宣布将在全国13个城市开展集体建设用地建租赁住房试点，被认为是构建购租并举住房体系的重要一步。笔者认为，这也是城乡统一建设用地市场构建的关键一步。试点从租赁市场入手，在某种程度上打破了城乡二元土地结构，由于释放了农地的增值空间，更要稳妥处理好“蛋糕”的分配问题。
日前，国土资源部宣布将在13个城市开展集体建设用地建租赁住房试点，被认为是构建购租并举住房体系的重要一步。笔者认为，这也是城乡统一建设用地市场构建的关键一步。试点从租赁市场入手，在某种程度上打破了城乡二元土地结构，由于释放了农地的增值空间，更要稳妥处理好“蛋糕”的分配问题。
城乡二元土地结构，是说我国土地分为国有和集体两大类，开发商必须在国有土地上建设商品房，农村建设用地只能内部使用，用作农民宅基地、农村公益用地或乡镇企业用地，即“农地农用”。对于其他主体或用途，必须经过征地程序，变更为国有土地。除特殊情形外，现行的土地管理法禁止农村集体建设用地直接进入市场。因此，城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅等所谓“小产权房”，无法取得“大红本”，也不受法律保护。
农民在集体建设用地上建房出租，并不是新鲜事。以往，在一些城市的城郊接合部，村组自发地建租赁房，但由于存在消防隐患，居住条件和配套设施也相对较差，很难获得规划批准，存在违规因素。2012年，北京、上海获批开展集体租赁住房试点，有关部门提出了严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的要求。本次试点以存量土地为主，不占用耕地，要求符合规划，还有不动产登记作保护，同时只租不售。
党的十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。本次集体租赁住房试点虽不是完整意义上的农地直接入市，但契合了上述改革精神，既有利于盘活低效集体建设用地、增加农村集体和农民收入，也利于解决外来人员居住问题、改善城郊经济社会环境。
土地的归属分配是试点核心问题。应当看到，试点的集体租赁住房产权人还是农村集体经济组织，土地性质不变，还是农村集体建设用地。因此，农村集体拥有选择是否建设、以何种方式运营租赁房的权利，既可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营。考虑到投资主体的多元化，这个过程中尤其要处理好各方关系。
试点背后的多重权利关系与深层利益关系，就像硬币的正反两面那样相伴共生。试点的基本出发点是为了解决新市民的租房需求，同时增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设用地指标，也不是鼓励资本到农村圈地建房。由于相对国有土地大幅降低了土地成本，带来了增值，更应该做到建设和运营的公开透明。既要保护企业合法 ，更要在分配中向农村集体、农民倾斜，让广大农民看到实在利益。
实际上，农村集体建设用地入市探索已有10多年，可是由于利益关联度大、涉及面广，面临的体制机制障碍很大，一直难有实质性突破。城乡形成统一的土地市场不仅涉及农村土地制度改革，还涉及规划、金融、税收等配套改革；与国有建设用地市场相比，农村集体建设用地市场更为复杂，这些都要求试点与农村产权制度、农村社会治理等农村综合性改革协调推进，分好企业和农村集体的“蛋糕”，兼顾不同农户之间的利益。
总体来看，无论是集体租赁住房试点，还是集体经营性建设用地入市，都是以城乡一体化为总目标，赋权于农，让利于民，既长远解决城镇化进程中的土地管控难题，也为房地产调控长效机制提供市场化手段。改革顺应了市场经济的要求，但也面临诸多困难，要在试点基础上审慎推进，尤其要保护好农民利益。
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